Agricultura Brasileira – Análise Setorial

Houve importante declínio da participação da agricultura no PIB brasileiro. Este declínio é decorrência da forte industrialização por que passou a economia brasileira, especialmente depois de 1930. Apesar desta diminuição de participação do setor agrícola, deve-se destacar sua importância em tal industrialização.

Em geral, consideram-se as seguintes funções para a agricultura em um processo de industrialização:

• Liberar Mão-de-Obra: ao longo do processo de industrialização, a força de trabalho antes concentrada no campo deve ser transferida para as indústrias. Sem esta transferência, haveria escassez de mão-de-obra no mercado de trabalho urbano, aumentando os custos de produção da indústria em função da elevação de salários. Deste modo, a agricultura deve aumentar sua produtividade por trabalhador a fim de poder “fornecer” às cidades parte da mão-de-obra que até então a agricultura utilizava;

• Fornecer Alimentos e Matérias-Primas: à medida que ocorre o crescimento das zonas urbanas e o desenvolvimento da indústria, estes setores necessitam cada vez mais de produtos fornecidos pela agricultura (alimentos e diversas matérias-primas). Levando-se em consideração que a mão-de-obra no campo está diminuindo em virtude de sua transferência para as indústrias, o aumento de produtividade deve ser substancial no setor agrícola. A falta de alimentos e de matéria-prima pode inviabilizar a continuidade do processo de industrialização e/ou gerar sérios problemas que, em geral, se refletem em aumento dos preços destes bens, gerando assim inflação;

• Transferir Capital: quando se parte de uma economia tipicamente agrícola, não só os trabalhadores estão concentrados no campo, mas também o capital está aplicado na agricultura; deste modo, a industrialização exige que parte destes recursos seja transferida para o investimento em setores industriais;

• Gerar Divisas: uma importante função do setor agrícola é manter elevado nível de exportações a fim de viabilizar, com as divisas obtidas com estas exportações, a importação de máquinas e equipamentos necessários ao processo de industrialização.

• Mercado Consumidor: a agricultura também se constitui em importante mercado consumidor dos produtos gerados no setor industrial e nas cidades de modo geral. À medida que a agricultura se desenvolve, ela necessita cada vez mais de implementos agrícolas, como tratores, colheitadeiras, produtos químicos etc. que são fornecidos pela indústria. Além disso, dependendo da renda gerada na agricultura e de sua distribuição, pode haver crescimento da demanda por produtos de consumo, como televisores, automóveis, eletrodomésticos etc.

No Brasil, durante o processo de substituição de importações, alguns autores alegavam relativo atraso do setor agrícola, que representava um entrave ao processo de crescimento econômico do país. Dentro destas concepções, destaca-se a visão estruturalista de inflação, segundo a qual a agricultura atrasada impedia que o crescimento da oferta de produtos agrícolas acompanhasse a demanda urbana, constituindo-se em constantes choques de oferta, que levavam à elevação do nível de preços. Outro problema diagnosticado era a ausência de uma reforma agrária, em que a existência de grandes latifúndios levava a uma profunda concentração de renda, impedindo a criação de um mercado consumidor mais amplo para a indústria.
Outros autores, porém, tinham visão diferente do papel desempenhado pela agricultura no desenvolvimento econômico brasileiro.

“A agricultura não representava um entrave a este desenvolvimento, dado que o setor primário cumprira, na medida do possível, suas funções, apesar de a política econômica adotada durante o período não lhe ser favorável. Foi em grande parte através desta política que se transferiu parte do capital antes aplicado na agricultura para a indústria, desincentivando o setor agrícola. Mesmo assim, o setor gerou mão-de-obra, divisas, matéria-prima e alimentos para o setor industrial. Reconhece-se, porém, que em determinados momentos houve problemas de falta de alimentos e de escassez de divisas. Porém quando se olha de uma perspectiva ampla, a agricultura expandiu-se e diversificou-se, de modo que, com algumas dificuldades, cumpriu seu papel no processo, apesar de ser prejudicada pela política econômica do governo”. (FURTADO, 1986, p. 88)

Esta foi, na verdade, a visão que prevaleceu após o movimento militar de 1964, quando os gestores da política econômica procuraram criar um novo arcabouço para a política agrícola brasileira, visando à promoção de forte processo de modernização agrícola do país, com o crescimento da produtividade do setor.

Dentro do arcabouço institucional criado, podemos destacar:

• O Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR): este sistema foi instituído em 1965 pela Lei n.º 4.829 e tinha por objetivo propiciar aos agricultores linhas de crédito acessíveis e baratas a fim de viabilizar o investimento e a modernização do setor. A maior parte do crédito agrícola na década de 70 e o início dos anos 80 se fez com taxas de juros nominais fixas. Num ambiente de alta e crescente inflação, os empréstimos acabavam tendo taxas de juros reais negativas. Isto significava que o crédito agrícola era concedido com grande subsídio para o setor agrícola. O principal agente do sistema era o Banco do Brasil e a principal fonte de recursos para o sistema era o Orçamento Monetário do governo. Na verdade, o Banco do Brasil através da chamada “Conta Movimento”, emprestava com taxas de juros subsidiadas e secava a descoberto estes recursos do Tesouro Nacional. Além deste tipo de financiamento, era também possível a captação externa, e os bancos comerciais eram obrigados a destinar parte dos recursos obtidos em depósitos a vista (as exigibilidades) para o crédito rural, segundo os juros fixados no sistema. Um grave problema deste sistema foi que ele não atingiu igualmente os diversos segmentos de agricultores, apenas médios e grandes produtores obtiveram os créditos subsidiados em função de seu acesso ao sistema financeiro;

• As políticas de garantias de preços mínimos (PGPM): estas políticas visam garantir um preço de venda mínimo aos produtores, especialmente nos períodos de safra quando os preços agrícolas tendem a cair muito. Deste modo, além de garantir uma renda mínima aos produtores, este sistema também reduz a incerteza dos agricultores em relação aos preços futuros e pode ser utilizado para orientar o tipo de produção que influi nas decisões de plantio.

Este sistema foi desenvolvido a partir de dois mecanismos básicos:

• O AGF (Aquisição do Governo Federal) que é uma compra feita pelo governo de produtos com preços prefixados. Assim, quando o produtor quiser, ele poderá vender seu produto no mercado (ao preço de mercado) ou para o governo (ao preço fixado). Ao adquirir os produtos, em tese, o governo deveria estocá-los posteriormente em um momento de escassez do produto no mercado;

• O EGF (Empréstimo do Governo Federal) que é uma linha especial de crédito de comercialização, baseada em penhor mercantil. Tem o depósito de financiar a estocagem do produto pelo agricultor de modo a facultar a este a possibilidade de vender o produto em um momento posterior, quando o mercado estiver mais favorável. Este empréstimo possibilita ao produtor o pagamento de custos incorridos na colheita de modo que ele não necessite vender imediatamente os frutos desta colheita.

Tanto o EGF como o AGF procuram impedir uma flutuação muito grave dos preços agrícolas do momento da safra até a entressafra. Porém, para serem desenvolvidos exigem a participação financeira do governo, quer através de desembolsos para compra (a volta destes recursos se faz quando da veda dos produtos), além de também ser necessária a existência de locais adequados de armazenagem.

Estes dois instrumentos, especialmente o primeiro, no final da década de 60 e durante a década de 70 (também a PGPM num período mais recente), foram extremamente importantes no chamado processo de modernização agrícola brasileiro. Deve-se ressaltar também o papel desempenhado neste processo pela EMBRAPA – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – no setor de pesquisas e auxílio técnico aos agricultores.

O processo de modernização teve as seguintes características:

• O aumento do grau de mecanização e quimificação das fazendas, o que promoveu importante aumento de produtividade no setor. Em certas regiões, a agricultura brasileira cresceu de forma intensiva (ou seja, aumento da produção utilizando a mesma quantidade de terras para plantio) e não de modo extensivo (aumento de área plantada), como sempre foi o caso na história agrícola brasileira. Esta característica ter por conseqüência o aumento da demanda por mercadorias industriais. Neste sentido, observa-se, no período, o aumento no consumo de fertilizantes que passa de aproximadamente 200.000 t, em 1960, para mais de 1.900.000 t em 1980. Este mesmo crescimento também é verificado na utilização de tratores nos estabelecimentos agrícolas, que salta de 60.000 tratores, em 1960, para 550.000 em 1980;

• O aumento forte na produção, no início de bens exportáveis e depois também de produtos destinados ao mercado doméstico. Verifica-se certa modificação nas culturas brasileiras, em que ganha bastante destaque a produção de soja e, depois, de laranja. Estes novos produtos passaram a fazer parte importante de pauta de exportações brasileiras. Este crescimento de novas culturas se fez em detrimento do crescimento das plantações de café e algodão. A cana-de-açúcar também é revigorada em função do Pró-Álcool, programa que procurava incentivar a produção de álcool combustível a partir da cana-de-açúcar, tendo em vista os problemas na importação do petróleo;

• A expansão da fronteira agrícola na direção da região Centro-Oeste. Mesmo com o crescimento da produtividade, também houve vigorosa expansão da área cultivada que passou de quase 29 milhões de habitantes, em 1960, para quase 50 milhões em 1980. Este crescimento se deve ao deslocamento da fronteira agrícola na direção da região Centro-Oeste, incorporando a região do cerrado ao cultivo. Nesta incorporação, a participação da EMBRAPA foi fundamental em função das dificuldades com o solo e com a adaptação das espécies à região. Assim, as técnicas de correção de solo e o desenvolvimento de “novas” espécies com melhor adaptação foram fundamentais para o desenvolvimento agrícola no cerrado brasileiro;

• O crescimento da agroindústria; ocorreu maior interligação entre o setor agrícola propriamente dito com seus fornecedores, chamados setores “a montante” (setores de máquinas, equipamentos, fertilizantes etc.) e com seus compradores, setores ditos “a jusante” (indústrias processadoras de produtos agrícolas);

• O lado perverso desta modernização agrícola foi o aumento da concentração fundiária, o crescimento da utilização de mão-de-obra temporária e o aumento relativamente lento do pessoal ocupado no setor. Estes elementos contribuíram para uma piora na distribuição de renda no setor.

Na década de 80, a agricultura teve um desempenho considerado satisfatório, enquanto o setor industrial atravessava momentos depressivos, houve aumento da produção agrícola, mesmo com tendência de queda nos preços dos produtos alimentares. Se não fosse o desempenho do setor agrícola, certamente a crise brasileira da década de 80 seria mais acentuada. A agropecuária brasileira cresceu mais de 30% desde 1980, enquanto o crescimento total da produção brasileira foi de pouco mais de 20%, sendo que a indústria não chegou a crescer mais que 10%. Além disso, verificaram-se apenas crises conjunturais no setor agrícola em 1986 e 1990, basicamente em função de problemas climáticos, enquanto o setor industrial viveu uma crise de maior duração.

Este desempenho positivo da agricultura brasileira na década de 80 deve-se principalmente a um aumento da produtividade no campo. Este aumento foi fruto do próprio processo de modernização que se iniciara alguns anos antes. Na década de 80, apesar de o crescimento da área plantada ser importante nas regiões Centro-Oeste e Norte (nova fronteira agrícola), há forte crescimento da produção por hectare, especialmente no Centro-Oeste, Sudeste e também no Nordeste. Também não se deve esquecer que, nesta década, o Brasil viveu o chamado “ajuste externo”. Neste sentido, especialmente através de mecanismos cambiais, a agricultura voltada para a exportação, foi fortemente incentivada, destacando-se produtos como soja e laranja.

Nesta década, porém, ocorreram importantes modificações institucionais relacionados à agricultura. A crise de ajustamento externo afetou sobremaneira o sistema de crédito rural. Em primeiro lugar, as políticas monetária-creditícia contracionistas limitavam a expansão do crédito através do Banco do Brasil. Em segundo lugar, a crise fiscal do Estado e a queda na entrada de recursos externos diminuíram o funding do sistema. Finalmente, assistiu-se ao longo da década de 80, a uma desmonetização da economia, com uma fuga dos depósitos a vista para os depósitos a prazo ou outras aplicações remuneradas, como resposta à aceleração inflacionária. Neste quadro, observa-se grande retração nas operações de crédito destinadas ao setor rural, além de perda de importância do Banco do Brasil dentro do sistema financeiro nacional.

Com a crise fiscal e cambial, alterou-se a política agrícola do governo. Até os fins de 70 o principal instrumento era o crédito subsidiado. A partir dos anos 80, buscou-se a eliminação dos subsídios. Isto foi feito através da indexação do crédito rural, eliminando os juros nominais fixos, o que permitiu a prática de taxas de juros reais positivas. Também começou-se a utilizar mais intensamente a política de preços mínimos. Além disso, como já foi dito, a política de desvalorização cambial adotada representou clara discriminação em favor das culturas exportáveis relativamente às destinadas ao mercado doméstico.

Uma importante alteração na política de crédito agrícola foi o fim da “Conta-Movimento” em 1986. Esta medida estava de acordo com o objetivo de combate inflacionário e a busca de um controle mais efetivo da política monetária. A Conta-Movimento foi substituída pela Conta-Suprimento, pela qual se eliminava o automotismo de transferência de recursos ao Banco do Brasil que até então podia avançar qualquer tipo de operação em nome do Tesouro, passando agora a depender de aportes específicos de recursos. Com o fim da Conta-Movimento, o bando teve diminuída a flexibilidade de suas operações e perdeu importante fonte de recursos a custo zero, embora a participação dos recursos por esta via já vinha diminuindo nos últimos anos.

Para compensar esta perda de funding, foi criada uma nova forma de captação para o Banco do Brasil: a poupança rural. Esta, a partir de sua criação, passou a constituir-se na principal fonte de recursos do crédito agrícola, chegando a responder por algo em torno de 50% do total de empréstimos do SNCR, exceção feita aos dois primeiros anos de funcionamento desta e o ano de 1990, quando houve grande retração na captação de depósitos de poupança em decorrência do Plano Collor I. O aumento da participação da poupança em substituição à profunda queda tanto nos repasses do Tesouro e dos fundos e programas como na queda dos depósitos a vista não permitiu a recuperação total do crédito agrícola que se retraiu em mais de  50% ao longo da década de 80.

Além da retração do funding, outro problema que se colocou ao crédito rural foi o encarecimento deste ao produtor, a partir da introdução da indexação dos contratos. Este problema se manifestou mais gravemente em momentos de aceleração inflacionária que levou a aumentos na inadimplência e forçou o Banco do Brasil a assumir programas de refinanciamento de dívidas para as pequenas e médias empresas e também para os Estados. Este fato mostra um lado conspícuo do sistema financeiro nacional: enquanto o setor privado ajustou-se ao longo da década de 80, com profundas retrações nas operações de crédito, coube às agências oficiais manter as operações de intermediação financeira.

Como do lado dos tomadores de recursos também houve um ajustamento para evitar a necessidade de se endividar devido às altas taxas de juros praticadas, os que procuravam o crédito eram aqueles em pior situação e com maior risco de insolvência; com isso deteriorou-se ao longo da década a qualidade dos ativos dos agentes oficiais.

A própria política de preços mínimos foi perdendo força no final da década de 80 e no início dos anos 90. Dadas as dificuldades fiscais e orçamentárias do governo, os recursos necessários a implementação desta política se escassearam. Além disso, as condições de estocagem se mostraram cada vez mais problemáticas. Por outro lado, dados os problemas de estabilização enfrentados pela economia brasileira, esta política de preços mínimos acabou sendo muitas vezes utilizada no sentido de combater a inflação e não propriamente de proteger os agricultores.

Esta situação traz à tona a discussão sobre o que fazer com o crédito rural, em termos de funding e de condições do financiamento e como viabilizar uma política agrícola que evite os riscos inerentes à atividade agrícola. Algumas propostas vêm sendo efetivadas. Em primeiro lugar destaca-se a idéia da equivalência-produto, na qual o comportamento do preço do produto financiado determinaria o custo da operação, ou seja, é aplicada como indexador da operação de crédito a própria variação de preço do produto.

Quanto à questão do funding, algumas alternativas que apareceram foi a criação do Fundo de Commodities, do qual uma parcela do volume captado deve ser utilizada na aquisição de commodities ou títulos do setor agrícola (ativos financeiros ligados à atividade agropecuária) e os Certificados de Mercadorias, que são títulos-mercantis com garantias bancárias que representam ou uma mercadoria existente ou a produção futura, (títulos securitizados). Além disso há um crescimento das bolsas e dos mercados futuros, especialmente a BM&F (Bolsa Mercantil e de Futuros), que pode ser utilizado principalmente no sentido de diminuir os riscos de queda de preço. Porém, ainda não existe uma estrutura institucional definida que venha a substituir a estrutura criada na década de 60 que acabou por se esfacelar com a crise dos anos 80.

Podemos ainda traçar aqui um rápido quadro da situação atual dos principais produtos agrícolas nacionais. Para isso procuraremos classificar as principais produções nacionais. Grosso modo, podemos dividir os produtos da agropecuária em dois blocos: o bloco propriamente agrícola a produção pecuária. Esta última tem como principais elementos a produção de bovinos, suínos e de aves. Já os bens agrícolas podem ser divididos em: bens tradeables e non-tradeables. Os tradeables são aqueles produtos que podem ser comercializados no mercado internacional; em geral, são produtos exportados ou importados. Os bens non-tradeables são aqueles cuja produção e consumo é eminentemente local; podemos citar a mandioca como exemplo deste tipo de bem. Os principais produtos agrícolas brasileiros são bens tradeables: café, soja, cana-de-açúcar, laranja, fumo, cacau e algodão. Entre estes, há as chamadas culturas tradicionais (café, cana, fumo, cacau, algodão) e as culturas modernas (soja, laranja).

Estes bens fazem parte da pauta de exportações brasileira; há outros, como o trigo, que são tradeables, porém são em parte produzidos internamente e em parte importados. Na verdade a produção brasileira de trigo é insuficiente para atender à demanda doméstica. A produção nacional, localizada na região Sul do país (Rio Grande do Sul) foi fortemente incentivada há alguns anos através de subsídios governamentais; ela, porém, ainda enfrenta fortes problemas de produtividade, especialmente quando esta é comparada a de outros países, como a Argentina.

O café é um produto agrícola de exportação tradicional e já respondeu sozinho por quase toda pauta de exportações agrícolas brasileiras. Hoje, sua participação gira entre 10 e 15% do total das exportações agrícolas. Apesar de a participação brasileira no mercado mundial ter diminuído fortemente, o Brasil ainda é o maior produto mundial de café, respondendo por ¼ da produção mundial. O grande concorrente brasileiro é a Colômbia, que, como o Brasil, produz “cafés finos” (do tipo arábico): os outros grandes produtores são a Indonésia e os países africanos (Uganda, Costa do Marfim) que produzem café de qualidade inferior. Pelo lado da demanda, os EUA respondem sozinhos por mais de 30% da demanda e os países europeus por mais 50%. Até 1987, o mercado internacional era regulado por acordos internacionais que impunham cotas às exportações de cada país produtor. Naquele ano, por iniciativa brasileira, o acordo foi rompido e as discussões estão em andamento.

No Brasil, o café é produzido principalmente na região Sudeste (70%), especialmente nos Estados de Minas Gerais, São Paulo e Espírito Santo. Um fato interessante é a diminuição da participação da região Sul na produção deste bem, isto se deu em função do crescimento de suas lavouras de soja e algodão.
A soja é um produto novo na pauta de exportações brasileiras. O consumo de soja e especialmente de seus derivados cresceu muito, em termos mundiais, nas últimas décadas tanto para a alimentação humana (óleo) como para a feitura de rações animais (farelo). A soja é atualmente o produto de maior participação no total das exportações agrícolas nacionais, respondendo por mais de ¼ do total, além de haver crescente aumento no consumo interno. Em termos mundiais, o Brasil é o segundo produtor mundial, com 20% da produção total, ficando atrás apenas dos EUA. A grande produção de soja é relativamente recente no Brasil; seu crescimento data da década de 60 e hoje é produzido, principalmente na região Sul do país, vindo a seguir a região Centro-Oeste que aumentou substancialmente sua produção na última década.

Atualmente, o Brasil detém o maior pomar cítrico do mundo com mais de 850 mil hectares plantados, especialmente no Estado de São Paulo. A produção de laranja cresceu fortemente na última década, principalmente em função das boas condições do mercado internacional. Em virtude do crescimento da demanda e das sucessivas quebras de safra norte-americanas, a participação do brasil no mercado mundial é superior a ¼ deste mercado. O Brasil, porém, só participa marginalmente das vendas internacionais de laranja in natura, dado que seu forte são as exportações de suco industrializado de laranja, já que praticamente 2/3  da produção nacional de laranja são industrializados e exportados, especialmente para os EUA.

A cana-de-açúcar é outro produto agrícola tradicional da economia brasileira. Sempre foi um produto importante para as exportações do país, mas ganhou maior destaque na década de 70, em função da crise do petróleo e o Pró-Álcool, passando a voltar suas atenções para o mercado interno. Depois da crise do petróleo, com a diminuição dos preços deste, o Brasil continuou produzindo cana para o fabrico de álcool combustível, mas retomou também a produção de açúcar para o consumo doméstico e para exportação. O Brasil é o maior produtor mundial de açúcar e sua produção representa hoje entre 1/5 e ¼ da produção mundial. A produção de açúcar localiza-se principalmente nos Estados de São Paulo, Alagoas e Pernambuco.

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