A concentração de terras em mãos de poucos grandes fazendeiros, sistema de propriedade rural que se denomina latifúndio, tem sido o maior entrave à justiça social no campo. Sua problemática confunde-se com os primórdios da agricultura, a formação da família patriarcal e a delimitação da propriedade privada.
Reforma agrária é o termo empregado para designar o conjunto de medidas jurídico-econômicas que visam a desconcentrar a propriedade das terras cultiváveis a fim de torná-las produtivas. Sua implantação tem como resultados o aumento da produção agrícola, a ampliação do mercado interno de um país e a melhora do nível de vida das populações rurais.
Histórico
A discussão sobre a propriedade da terra remonta à antiguidade greco-romana. Platão defendia a propriedade coletiva da terra, enquanto seu principal discípulo, Aristóteles, recomendava a propriedade privada. Os antigos romanos fizeram diversas tentativas frustradas de pôr fim aos latifúndios e limitar a propriedade rural a 500 jeiras, ou 125 hectares. Na Idade Média, a tradição platônica adotada pelo cristianismo limitava o direito de propriedade com base no bem comum e no direito do indivíduo a uma vida digna.
Não se registraram, entretanto, tentativas de solucionar o problema no plano jurídico ou governamental. Assim, foram frequentes em toda a Europa as insurreições camponesas que buscaram conquistar a emancipação e os direitos de caça e pesca, além de reduzir a carga de tributos. Não surpreende, portanto, que os problemas sociais advindos de uma estrutura agrária arcaica sejam arrolados como uma das causas remotas da revolução francesa.
No século XIX, o código napoleônico retomou a tradição romana de valorizar a propriedade privada e inspirou praticamente todos os códigos civis da época. Sua proposta liberal favoreceu a concentração da propriedade nas mãos de um número cada vez mais reduzido de indivíduos, o subaproveitamento das terras agrícolas e a exploração dos camponeses sem terra e sem opções de trabalho. Essa situação, porém, começou a se modificar no século XX, ante a pressão das massas camponesas, premidas pelo pauperismo e estimuladas pela revolução socialista soviética.
O movimento pela reforma agrária, embora apresentasse em cada país características diversas conforme os objetivos visados e os princípios que o norteavam, difundiu-se por todo o mundo. Registraram-se reformas legais que propunham modificar o estatuto da terra dentro de certos limites, e medidas revolucionárias que advogavam a supressão imediata ou progressiva da propriedade privada da terra. As reformas implantadas em países capitalistas como a Itália, o Egito, o Japão e a Coreia do Sul, pertencem ao primeiro grupo; as que tiveram curso nos países socialistas, como a União Soviética, a República Popular da China e Cuba, ao segundo grupo. Muitos outros países adotaram medidas parciais com a finalidade de suprimir as tensões no campo e promover uma mais justa distribuição da renda.
De modo geral, as modificações no estatuto da terra promovidas no século XX dividem-se em cinco tipos: (1) as radicais, que se fundamentaram em concepções inteiramente novas e puseram em prática a propriedade territorial coletiva ou estatal, como a realizada na primeira metade do século na União Soviética; (2) aquelas que promoveram a transformação da estrutura agrária de modo lento e indireto, como ocorreu na Inglaterra; (3) as que provocaram a subdivisão mais ou menos rápida do latifúndio, com o estabelecimento de limites de áreas, sem contudo promover transformações fundiárias, como as ocorridas na Europa central após a primeira guerra mundial; (4) as realizadas em regiões onde predominam as pequenas áreas rurais arrendadas, e que visam à transformação do arrendamento em propriedade: nesse tipo se enquadram as reformas realizadas nos países islâmicos e orientais de um modo geral; (5) as que promovem a redistribuição da terra e oferecem, ainda, assistência técnica e financeira aos agricultores, como incentivo à pequena propriedade. Esse é o caso das reformas implementadas na Itália, Finlândia, Alemanha e Países Baixos.
Questão agrária no Brasil
O Brasil apresenta uma estrutura agrária em que convivem extensos latifúndios improdutivos, grandes monoculturas de exportação e milhões de trabalhadores rurais sem terra. A área média das pequenas propriedades não ultrapassa os vinte hectares e a numerosa população rural vive em péssimas condições de higiene e alimentação, o que resulta em elevados índices de mortalidade. Há regiões no país nas quais os processos de irrigação, fertilização e recuperação do solo são desconhecidos, o analfabetismo prevalece e inexistem as escolas técnico-agrícolas.
A má distribuição da terra no Brasil data do início da colonização, quando a coroa portuguesa simplesmente transplantou o sistema feudal inoperante da metrópole para as terras da colônia. Interessada na produção do açúcar, estimulou a instalação de engenhos e concedeu vastas sesmarias a indivíduos que estivessem em condições de investir na lavoura canavieira. Algumas sesmarias chegaram a atingir uma extensão de cinquenta léguas, no norte da colônia, e apenas três no sul, medidas que refletem os privilégios dos proprietários mais próximos da metrópole.
A primeira modificação importante na legislação agrária do Brasil data da vinda da corte portuguesa em 1808, quando o príncipe regente D. João sancionou decreto que permitia a concessão de sesmarias a estrangeiros. Os colonos, procedentes de vários países da Europa, localizaram-se no sul e deram início ali ao processo de formação da pequena propriedade agrária. Inauguraram também o regime de posse, pois os que não possuíam recursos suficientes para receber e cultivar sesmarias, apropriavam-se de terras incultas, adquirindo-as pelo chamado direito de fogo morto. Por esse direito, o colono podia conservar legalmente as terras que seu trabalho e dinheiro recuperassem, cultivassem e tornassem rentáveis.
A primeira Lei de Terras do Brasil data de 1850 e proibia a aquisição de terras devolutas, exceto por compra, numa tentativa de coibir o regime de posse. A lei vigorou até a promulgação da constituição republicana de 1891, que concedia autonomia legislativa aos estados da federação. No tocante às leis agrárias, porém, os estados, exceto por alterações muito superficiais, endossaram os princípios e normas da Lei de Terras.
A partir da proclamação da república, sucederam-se os decretos que regulamentaram aspectos da propriedade da terra, mas nenhum modificou fundamentalmente a má distribuição da propriedade fundiária no país. O código civil brasileiro, promulgado em 1916, proibiu a legitimação das posses e a revalidação de sesmarias. Aqueles que não tivessem regularizado suas posses até o início da vigência do código só poderiam fazê-lo com base no instituto do usucapião.
Problemas sociais e ação política
O princípio segundo o qual a posse não garante a propriedade vedou ao trabalhador rural o acesso à terra e propiciou a formação de uma casta de latifundiários que se apossou das áreas rurais brasileiras. Na base da pirâmide social, uma vasta classe de despossuídos foi relegada à mais extrema miséria e teve suas reivindicações reprimidas sistematicamente com violência.
A mesma legislação, já arcaica e ineficaz no início da colonização, regeu a ocupação do Centro-Oeste e da Amazônia, na segunda metade do século XX. Multiplicaram-se as propriedades de dez mil, cem mil e até um milhão de hectares, em flagrante desobediência à constituição de 1946, que exigia aprovação do Senado para qualquer concessão superior a dez mil hectares. As diferenças sociais se agravaram e estenderam. Depois da constituição das organizações internacionais de direitos humanos, proliferaram as denúncias de exploração do trabalho escravo, grilagem de terras, assassinato de líderes dos trabalhadores rurais e toda sorte de violência.
Tradicionalmente identificado com o setor mais conservador da cena política brasileira, o latifúndio exerceu sempre poderosa influência sobre as decisões oficiais. Por meio de seus representantes nos órgãos de governo locais e federais, conseguiu manter incólume o regime de propriedade e os privilégios de que desfrutava, sobrevivendo assim à industrialização e às mudanças sociais ocorridas nos meios urbanos.
O governo do presidente João Goulart propôs, em 1963, a aprovação de um princípio constitucional segundo o qual a terra não poderia ser mantida improdutiva por força do direito de propriedade. Por essa via, se pretendia distribuir pequenos lotes a dez milhões de famílias. Sobreveio então o golpe militar de 1964, que interrompeu a ampla mobilização nacional em favor da reforma agrária.
Estatuto da Terra
Em 30 de novembro de 1964 o Congresso Nacional aprovou a lei número 4.504, que dispôs sobre o Estatuto da Terra. Em seu artigo primeiro, o estatuto define a reforma agrária como “o conjunto de medidas que visam a promover melhor distribuição da terra, modificando o regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento da produtividade”.
O parágrafo segundo do mesmo artigo esclarece que “o objetivo dessa política é amparar e orientar, no interesse da economia rural, as atividades agropecuárias, seja no sentido de garantir o pleno emprego, seja no de harmonizá-las com o processo de industrialização do país”. Reza, ainda, que o acesso à propriedade territorial será efetivado mediante a distribuição ou a redistribuição de terras, pela execução das seguintes medidas: desapropriação por interesse social mediante prévia indenização em títulos da dívida pública; doação; compra e venda; arrecadação dos bens vagos; reversão à posse do poder público de terras de sua propriedade indevidamente ocupadas e exploradas, a qualquer título, por terceiros; herança ou legado.
A constituição de 1967 endossou o estatuto ao permitir a desapropriação da propriedade rural com o objetivo de promover a justiça social. O decreto-lei nº 554, de 25 de abril de 1969, regulou o processo especial de desapropriação dos imóveis rurais situados em áreas declaradas prioritárias, ou seja, em zonas críticas ou de tensão social. A base da indenização aprovada foi o valor declarado para efeito de pagamento do imposto territorial rural. A fim de promover e coordenar a implementação do estatuto e decretos complementares, o governo federal criou, em 1970, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), que absorveu as atribuições dos órgãos anteriores.
Em julho de 1985 o governo instituiu o Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário, para executar o Estatuto da Terra. O Plano Nacional de Reforma Agrária, proposto pelo novo ministério, tinha como principal instrumento a desapropriação e previa o assentamento de sete milhões de trabalhadores, mas enfrentou forte resistência no campo para sua implementação. A partir do fim da década de 1980 intensificaram-se os conflitos no campo e surgiram novos grupos em defesa da reforma agrária. O mais importante deles foi o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST), cuja ação se baseia na ocupação de terras para pressionar o governo a fazer a reforma agrária. Em 1996, o Congresso aprovou duas medidas para facilitar a reforma agrária: o aumento dos percentuais do imposto territorial rural (ITR) para as propriedades improdutivas e o rito sumário, que permite a desapropriação imediata das terras.
Autoria: Leonardo Alves Fontes Vieira
Veja também:
- Estrutura Fundiária Brasileira
- Agricultura Familiar e Patronal
- Sistemas Agrícolas
- Agricultura nos países desenvolvidos e subdesenvolvidos
- Fome no Brasil
- Revolução Mexicana
